El 5 de agosto, con la ayuda del Consejo de Seguridad Nacional y John Bolton, el Presidente Donald Trump decretó la Orden Ejecutiva 13884, que congela los activos venezolanos en los Estados Unidos y amenaza a terceros que hacen negocios con el gobierno venezolano. Esta medida representa un aumento en la presión económica estadounidense hacia el gobierno de Nicolás Maduro y la continuación de una política exterior estadounidense enfocada en presionar un cambio político a través de tácticas intimidatorias más que la diplomacia.

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La literatura académica sugiere que las sanciones económicas suelen ser poco efectivas al momento de generar cambios de régimen en otros países. No obstante, la orden puede tener otros propósitos: 1) proteger la empresa petrolera Citgo a favor de la oposición venezolana y el Presidente interino Juan Guaidó, y 2) servir como impulso electoral para Trump en el estado de Florida, donde una política de confrontación con los gobiernos de Cuba y Venezuela puede resonar con cierto sector de la población. Por supuesto, aún con estas intenciones las medidas tomadas por el gobierno estadounidense conllevan riesgos.

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La trayectoria de las sanciones económicas contra Venezuela

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Las sanciones económicas son herramientas coercitivas de la política exterior que buscan alterar el comportamiento de los actores globales al dañar su bienestar económico y generalmente implican la retirada de las relaciones comerciales y financieras habituales con fines de política exterior y de seguridad (CFR, 2019). Las sanciones pueden ser integrales y prohibir la actividad comercial con respecto a un país entero, como el embargo estadounidense de Cuba; o pueden ser dirigidas, bloqueando las transacciones del país con empresas, grupos o individuos. Actualmente, los Estados Unidos recurren a las sanciones económicas y financieras de ambos tipos más que cualquier otro país en el mundo.

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Las medidas económicas contra Venezuela son las últimas en una serie de sanciones que Trump ha venido imponiendo como parte de una estrategia para forzar la salida del autoritario Nicolás Maduro. De hecho, fue el ex Presidente Barack Obama que impuso la primera ronda de sanciones dirigidas (o selectivas) contra ocho funcionarios del gobierno venezolano en 2015. Desde la llegada de Trump este número se ha disparado vertiginosamente, superando una cifra de más de 100 personas en la actualidad (Ramsey, 2019). Además, desde enero de 2019 los Estados Unidos emitieron sanciones más amplias contra Petróleos de Venezuela (Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, 2019), SA (PdVSA), la empresa petrolera estatal venezolana; y amenazaron acción militar (Ellsworth, 2019) en un intento de impulsar la defección de miembros del alto mando militar y cambios en el gobierno.

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La actual congelación de activos sigue repetidas rondas de sanciones contra Maduro que no han logrado desalojarlo ni convencer a sus aliados militares, o por lo menos suficientes aliados militares, que se levanten contra él. Sin embargo, es posible que la posibilidad del retiro de dichas sanciones haya posibilitado el levantamiento cívico-militar del 30 de abril contra Maduro. En esa ocasión, comunicaciones directas entre los Estados Unidos e individuos sancionados, como el entonces Director del SEBIN, el General Manuel Cristopher Figuera, el empresario Raúl Gorrín y otros, fueron clave en las acciones contra Maduro. Las nuevas sanciones en cambio pueden tener otro propósito.

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Una caracterización

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Inicialmente, varias fuentes, incluyendo al Wall Street Journal (Salama, 2019) y el Miami Herald (Wyss, 2019), reportaron que la Orden Ejecutiva representaba un bloqueo económico, tal cual como tiene los Estados Unidos con Cuba o Irán. Sin embargo, al día siguiente algunos voceros del gobierno estadounidense y otros analistas desmintieron esta caracterización, notando que el anuncio no prohíbe el comercio general de los Estados Unidos con Venezuela, y permite la inversión y el intercambio de los Estados Unidos con entidades del sector privado en Venezuela, aunque no con el gobierno o funcionarios públicos seleccionados. Por consiguiente, la acción más bien representa un aumento en la presión económica existente que un bloqueo al estilo de los Estados Unidos hacia Cuba.

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Específicamente, la orden consiste tanto en sanciones primarias como sanciones secundarias. Por un lado, impone medidas directas que bloquean todos los bienes del gobierno venezolano y estipulan que dichos activos “no pueden transferirse, pagarse, exportarse, retirarse ni negociarse de otra manera” (White House, 2019). A la vez, se incluyen sanciones a terceros que intentan impedir cualquier trato o comercio con Venezuela, o cualquier persona que esté ayudando a Maduro o al régimen de Maduro (White House, 2019). Básicamente, son restricciones económicas adicionales diseñadas para disuadir a ciudadanos y empresas en el extranjero para que no hagan negocios o realicen transacciones comerciales con el gobierno de Maduro.

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La posibilidad de éxito

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Hay un amplio consenso en la literatura académica que las sanciones económicas no suelen cumplir con sus objetivos declarados. Algunos autores son moderadamente optimistas acerca de la efectividad de las sanciones (Ann, 1998), donde esa moderación significa una tasa de éxito de aproximadamente un tercio del tiempo. Otros coinciden con la opinión tradicional de que sólo en casos excepcionales las sanciones son exitosas (Pape, 1997). Un tercer grupo enfatiza la necesidad de distinguir entre (1) casos en los que las sanciones realmente se han impuesto y (2) casos en los que las sanciones simplemente han sido amenazas, sosteniendo que la tasa de éxito es significativamente mayor para la última categoría que para la primera categoría (Drezner, 2003). El caso cubano, donde los Estados Unidos han mantenido sanciones económicas por más de 58 años, es un ejemplo paradigmático de esto.

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En un libro publicado en 2015, Bryan Early ofrece una explicación de por qué las sanciones económicas fallan incluso cuando son empleadas por los países más poderosos del mundo. Según él, una de las principales razones es que otros países, incluyendo aliados, socavan la efectividad de las sanciones a través del comercio internacional y la ayuda que brindan a los estados sancionados. Así, Early y Prebble (2018) explican que la aplicación de las sanciones económicas tiene un gran impacto sobre su éxito. En el caso venezolano, para que las sanciones secundarias tengan el efecto deseado, la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) de los Estados Unidos tendrá que monitorear y garantizar su cumplimiento, algo que no ha logrado hacer hasta ahora con Irán (Van Sant, 2019).

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Además, las respuestas de China y Rusia fueron predecibles. China inmediatamente declaró que ignoraría la orden. El 9 de agosto, el Ministerio de Relaciones Exteriores de China emitió un comunicado (2019) diciendo que las acciones de Estados Unidos eran una “interferencia grave” y además, “violan severamente las normas básicas que rigen las relaciones internacionales”. La portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores, Hua Chunying, dijo que la relación de China con Venezuela continuaría, que “no admite interferencias de otros” y que “China está completamente convencida de que la cooperación entre China y Venezuela continuará sin importar cómo cambie la situación”.

Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Rusia fue más moderado en su respuesta (2019), aunque acusó a los Estados Unidos de “terrorismo económico” y sostuvo que las sanciones no tuvieron ningún fundamento en el derecho internacional. La compañía petrolera estatal rusa Rosneft se ha convertido en el último gran proveedor de gasolina a Venezuela (Financial Times, 2019). Vale destacar que los Estados Unidos acusa Rosneft de ya haber utilizado una variedad de medidas, desde apagar transpondedores hasta transferencias de barco a barco en alta mar para no señalar los destinos finales de los buques petroleros en un intento de enmascarar sus acciones bajo las sanciones existentes (AP, 2019)

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El propósito de las sanciones

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Si es poco probable que estas sanciones conduzcan al derrocamiento de Maduro o a la redemocratización, ¿cuál puede ser otro propósito?

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Un consenso emergente en los días posteriores a la orden es que su objetivo fue proteger a un bien que le puede servir a la oposición venezolana. En un artículo de opinión en el Washington Post, el periodista y analista Francisco Toro (2019) afirmó que la orden fue una maniobra del gobierno estadounidense para ayudar al presidente interino venezolano Juan Guaidó mantener control sobre la empresa petrolera venezolana Citgo. Según esta interpretación, el equipo de Trump busca congelar los bienes venezolanos en los Estados Unidos para que la empresa minera canadiense Crystallex, que ganó un juicio de $1.3 mil millones en arbitraje internacional contra el Venezuela por la nacionalización de una mina en 2008, no tomara posesión de Citgo como colateral, una empresa propiedad de Venezuela, pero instalada en los Estados Unidos (Reuters, 2019).

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Si esta efectivamente fue la motivación del equipo de Trump, ¿por qué llamar a las medidas un “embargo” o “bloqueo”? Una posibilidad es que es una frase destinada a cultivar y fortalecer el apoyo electoral doméstico más que realizar un cambio de régimen en Venezuela, sobre todo entre las comunidades venezolanas y cubanas en Florida. Este estado es un distrito clave en las aspiraciones de cualquier candidato presidencial debido a las peculiaridades del sistema electoral estadounidense. Así, desde la perspectiva de la administración Trump, las sanciones contra Cuba y Venezuela le permiten afirmar que está tomando una línea dura contra dos dictadores en el hemisferio, cumpliendo una función expresiva importante.

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El futuro

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Independientemente de su propósito, la orden puede tener otros efectos nocivos, sobre todo en el multilateralismo internacional y el proceso de negociación entre el gobierno venezolano y la oposición. Primero, el aumento unilateral de sanciones corre el riesgo de alienar a los aliados de los Estados Unidos y aislar el país con respecto a Venezuela. Por su parte, tanto el Grupo de Lima como la Unión Europea parecen apostar por una ruta diplomática más que al cambio de régimen por fuerza. La acción también puede ser una muestra de que los Estados Unidos no confía en la ruta diplomática con el gobierno venezolano, ni en el corto ni el mediano plazo. Segundo, parece que definitivamente tuvo, y posiblemente tendrá, un efecto negativo sobre el proceso de diálogo entre gobierno y oposición que se inició en Oslo y continuó en Barbados hasta el conveniente retiro de Maduro tras el anuncio de la Orden Ejecutiva (Aljazeera, 2019). El tercer riesgo es el más peligroso: un aumento en el hambre y el sufrimiento humano en Venezuela. La crisis venezolana es responsabilidad del chavismo, pero las sanciones económicas, si permanecen, también pueden tener un efecto negativo.

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Al fin de cuentas, no se sabe con exactitud el impacto que esta nueva ronda de sanciones económicas tendrá para Venezuela. Aunque la literatura académica y algunos hechos recientes sugieren que las sanciones experimentan más fracaso que éxito, si los Estados Unidos, o cualquier tercero, quiere incentivar un cambio de régimen, las sanciones dirigidas serán más útiles que las sanciones generales. Asimismo, la posibilidad de retirar las sanciones a cambio de una defección ha jugado un papel importante en empujar algunos dirigentes gubernamentales hacia los Estados Unidos. No obstante, los papeles de China y Rusia también serán claves en determinar, no sólo la efectividad de estas sanciones, sino también la supervivencia del gobierno de Maduro.

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Referencias

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Aljazeera. (2019). “Venezuela's Maduro halts talks with opposition after US sanctions”. Disponible en: https://www.aljazeera.com/news/2019/08/venezuela-maduro-halts-talks-opposition-sanctions-190808010151876.html

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Ann, Kimberly. (1998). “The Sanctions Glass: Half Full or Completely Empty?”. The MIT Press Journals. Disponible en: https://www.mitpressjournals.org/doi/abs/10.1162/isec.23.1.50

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AP. (2019). “The Latest: Russia’s Rosneft rejects US claim on sanctions”. Disponible en: https://www.apnews.com/8e36d7e9fb8e432492f8e27561ed889d

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CFR. (2019). “What are economic sanctions?”. Council on Foreign Relations. Disponible en: https://www.cfr.org/backgrounder/what-are-economic-sanctions

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Drezner, Daniel. (2003). “The Hidden Hand of Economic Coercion”. Cambridge University Press. Disponible en: https://www.cambridge.org/core/journals/international-organization/article/hidden-hand-of-economic-coercion/8FC3784FB239F12566D5C32A2700326A

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Early, Bryan. (2015). “Busted sanctions. Explaining why economic sanctions fail”. Stanford University Press. Disponible en: https://www.sup.org/books/title/?id=24154

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Early, Bryan; y Preble, Keith. (2018). “Enforcing Economic Sanctions: Analyzing How OFAC Punishes Violators of U.S. Sanctions”. Disponible en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3306653

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Ellsworth, Brian. (2019). “Trump says U.S. military intervention in Venezuela 'an option;' Russia objects”. Reuters. Disponible en: https://www.reuters.com/article/us-venezuela-politics/trump-says-u-s-military-intervention-in-venezuela-an-option-russia-objects-idUSKCN1PS0DK

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Financial Times. (2019). “Russia’s Rosneft last major petrol supplier to Venezuela”. Disponible en: https://www.ft.com/content/d0645804-b7a3-11e9-96bd-8e884d3ea203

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Ministerio de Relaciones Exteriores de China. (2019). “Foreign Ministry Spokesperson Hua Chunying's Remarks on US Remarks on Venezuela and China-Venezuela Cooperation”. Disponible en: http://www.china-embassy.org/eng/fyrth/t1687014.htm

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Ministerio de Relaciones Exteriores de Rusia. (2019). “Foreign Ministry Spokesperson Maria Zakharova’s answer to a RIA Novosti question in connection with new anti-Venezuela sanctions imposed by the United States”. Disponible en: http://www.mid.ru/en/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/3751304

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Pape, Robert. (1997). “Why Economic Sanctions Do Not Work”. The MIT Press Journals. Disponible en: https://www.jstor.org/stable/2539368?seq=1#page_scan_tab_contents

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Salama, Vivian. (2019). “U.S. Expands Sanctions Against Venezuela Into an Embargo”. The Wall Street Journal. Disponible en: https://www.wsj.com/articles/u-s-expands-sanctions-against-venezuela-into-an-embargo-11565053782

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Toro, Francisco. (2019). “It’s not a U.S. embargo: The new Venezuela sanctions are all about Citgo”. The Washington Post. Disponible en: https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/08/06/its-not-us-embargo-new-venezuela-sanctions-are-all-about-citgo/?noredirect=on

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Van Sant, Shannon. (2019). “President Trump Warns of New Sanctions on Iran After Breaches of Nuclear Deal”. Disponible en: https://www.npr.org/2019/07/10/740481969/president-trump-warns-of-new-sanctions-on-iran-after-breaches-of-nuclear-deal

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White House. (2019). “Executive Order on Blocking Property of the Government of Venezuela”. Disponible en: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-blocking-property-government-venezuela/

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Wyss, Jim. (2019). “U.S. sanctions put Venezuela in ‘club of rogue states’ like Cuba, Syria, North Korea”. Miami Herald. Disponible en: https://www.miamiherald.com/news/nation-world/world/americas/venezuela/article233569847.html